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导读

由于土地前期的收储、开发以及储备管理都需要时间和资金投入，而土地出让相对滞后，由此产生跨期融资需求。在规范地方政府举债融资机制的背景下，土储专项债是推动土地储备、解决资金来源，助力城市化进程和经济增长，改善财政跨期平衡以及支持实体的重要财政工具。土储专项债的设立源于2014年第一轮地方政府债务清理。2019年9月，为了引导专项债投向基建领域，专项债资金不再用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目。至此，土地储备专项债发行搁置，已逾4年。2024年10月12日财政部新闻发布会进一步拓宽专项债用于土地收储的口径，意味着“土储专项债”全面重启。随即，10月17日，自然资源部副部长刘国洪在国新办发布会上表示，盘活存量闲置土地工作是自然资源部当前工作的重点，专项债将优先考虑企业无力开发、不愿开发，还没有动工建设的住宅商务用地。那么，什么是土储专项债？土储专项债的发展历程如何？如何推动地方财政的发展？还有哪些重要作用？以及对于当下工作有什么建议。本文整理了相关素材，供大家参考。

一

什么是土储专项债

根据2017年《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（下称62号文），地方政府为土地储备举借债务采取发行土地储备专项债券方式。其中，土地储备是指“地方政府为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为”。土储专项债是指“地方政府为土地储备发行，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入（以下统称土地出让收入）偿还的地方政府专项债券。”

二

土储专项债发展历程

土储专项债的设立，源于2014年第一轮地方政府债务清理。2014年9月《关于加强地方政府性债务管理的意见（国发〔2014〕43号）》发布，开始全面规范地方政府举债，除依法发行地方债券外，地方政府不得再以其他任何方式举债。土储机构作为国土资源部隶属的事业单位，按照43号文规定，也不得再向金融机构融资，土储作为地方政府投资项目资金也只能来源于财政拨款或专项债。

2016年财政部、国土资源部、央行、银监会2016年联合发布《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财预[2016]4号），规定土地储备机构新增土地储备项目所需资金，应当严格按照规定纳入政府性基金预算，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排，不足部分在国家核定的债务限额内通过省级政府代发地方政府债券筹集资金解决。自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。

2017年5月，财政部、原国土资源部联合印发《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》。根据《办法》，土地储备专项债券是指地方政府为土地储备发行，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入偿还的地方政府专项债券。

2019年9月，为了引导专项债投向基建领域，国务院常务会议明确提出，专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目。原因是在实践中土储专项债使用出现一些问题，例如以土地收储的名义，对平台债务或者隐债进行置换，从而新增地方政府隐性债务。

2020年后只在很小范围内保留土储专项债的发行和使用，规定“不安排用于租赁住房建设以外的土地储备项目”。

自此，土地储备专项债发行搁置，已逾4年。

2024年5月17日，全国切实做好保交房工作视频会议明确提出，相关地方政府应从实际出发，酌情以收回、收购等方式妥善处置已出让的闲置存量住宅用地，以帮助资金困难房企解困。

5月17日，国务院新闻办公室举行国务院政策例行吹风会，自然资源部副部长刘国洪指出，自然资源部准备出台妥善处置闲置土地、盘活利用存量土地的政策措施，来支持地方政府从实际出发，酌情的以收回收购等方式妥善处置已经出让的闲置存量的住宅用地，帮助企业来解困。土地收回、收购以后，用于建设保障性住房，还可以用于建设公共配套服务设施，改善周边住宅配套条件等。具体政策包括：一是加大资金支持。建立可持续的资金保障机制，对于收回、收购的土地，用于保障性住房项目的，可通过地方政府专项债券等予以资金支持。

2024年5月21日，自然资源部官网发布了《土地储备管理办法（征求意见稿）》，其中有条款规定，“土地储备专项债券资金管理执行财政部、自然资源部有关地方政府土地储备专项债券管理的规定”，这被市场视为土储专项债有可能回归的政策信号。土储管理办法修订稿之所以再次启用土储专项债是由于增加了非常关键的一项制度：取消了储备土地产权登记流程。储备土地入库前，土地储备机构原则上不再办理国有建设用地使用权首次登记，明确禁止储备土地办理不动产抵押登记。这就从源头上杜绝了地方政府利用土储土地违规融资的可能，可防止违规利用储备土地获取融资，防范从土储渠道新增地方隐性债务。

2024年6月24日,自然资源部开展视频培训，各省及71个大中城市自然资源及相关部门负责人参训。会议披露，自然资源部会同国家发展改革委等部门针对当前盘活房地产存量土地存在的利用难、转让难、收回难等问题，研究出台了3个方面18条政策措施，提出“收回收购土地用于保障性住房的，可通过地方政府专项债券等资金予以支持”。

2024年9月24日，金融监管部门发布公告称，将研究出台政策支持收购房企存量土地，在将部分地方政府专项债券用于土地储备基础上，研究允许政策性银行、商业银行贷款支持有条件的企业市场化收购房企土地，盘活存量用地，缓解房企资金压力，必要时可以由人民银行提供再贷款支持。

2024年10月12日，在国务院新闻办新闻发布会上，财政部副部长廖岷介绍，支持地方政府使用专项债券回收符合条件的闲置存量土地，确有需要的地区也可以用于新增土地储备项目。

2024年10月17日，自然资源部副部长刘国洪在国新办发布会上表示，盘活存量闲置土地工作是自然资源部当前工作的重点。在控制新增方面，我们暂停供应去化周期较长城市的商品住宅用地。在盘活存量方面，财政部已宣布允许专项债用于土地储备。具体方面，我们将优先考虑企业无力开发、不愿开发，还没有动工建设的住宅商务用地。我们还将会同有关部门研究设立收购存量土地专项借款。

土储专项债如何提振地方财政？

土地出让收入是地方政府财力的主要支柱，土地储备工作是土地财政的重要环节。土地前期的收储、开发以及储备管理都需要时间和资金投入，而土地出让相对滞后，由此产生跨期融资需求。土储机构通过收购、置换、回收等方式获得土地（征购），然后对土地进行一级开发使之达到可供出租和出售的条件（储备），最终有计划地交易储备土地并获得出租或出让收入（供地）。在获取土地交易收入之前，需要土储融资提供资金。对于地方政府而言，土储专项债首先是在规范地方政府举债融资机制背景下，推动土地储备，实现政府运作，改善财政跨期平衡以支持实体的重要金融工具和财政手段。

土储专项债有效解决土储资金来源问题，推动土储工作，助力城市化进程和经济增长。2016年财政部明确要求分离土储机构和城投公司职能后 ，城投公司土地整理开支主要由财政和土储专项债资金覆盖，在叫停土储专项债后，土储资金仅能从国有土地收益基金、土地出让收入等来源统筹安排。当地方财政承压，资金需求未必能有效满足，土储工作和城投资金周转状况均可能受影响。

“土储专项债”的作用有哪些？

工作建议与思考

1

加快摸清存量闲置土地基本情况

盘查梳理闲置土地资源，理清各闲置土地位置、面积、权属人情况与申请收购意向、土地通平情况、土地规划与开发利用情况、闲置原因等。可利用无人机等技术手段，对疑似闲置地块逐一调查并现场拍照，通过与土地历史影像套合比对，核实分析相关信息后对土地现场进行复核，确保摸排信息准、数据实、质量高。

2

制定未来年度土地储备计划

依据国土空间规划及各类专项规划，分析当前实际和市场状况，以保障土地市场的有效供给和调控为目标，在充分考虑储备资金和潜力的基础上，优先储备闲置、空闲和低效利用的国有存量建设用地，编制未来年土地储备计划，合理确定未来一年土地储备规模。初步摸查土地储备项目土地面积、是否闲置、土地权属情况、房屋征拆量、土地通平情况、现行规划等，形成土地储备计划。

3

土地收储方案审议报批

对于存量闲置土地，由土储机构委托有资质的中介机构或者会同相关单位共同委托有资质的中介机构，对有申请收购意向的存量闲置土地开展土地评估，按照《土地储备管理办法》要求，由土储机构与土地使用权人根据土地评估结果协商收购土地的补偿标准，报规划主管部门和财政部门确认存量土地收储投资金额。对于新增收储土地，按照政府发布的土地征收相关补偿办法初步匡算土地收储投资金额。土储机构结合存量和新增拟收储土地投资金额拟定土地收储方案，报规划主管部门审核后，提请上一级政府审议批准。

4

推动土地收储项目立项

纳入未来一年土地储备计划的项目，按照一般政府投资项目实行立项审批管理的办法立项，立项可采用两种方式，一是直接编制土地储备实施方案，报上一级政府批准后，可作为立项依据；二是编制土地储备项目建议书报发改部门审批。项目立项后，纳入年度土地储备项目投资计划。

5

加大防范风险能力建设

以土地出让收入为主要偿债来源的专项债框架存在一定的问题。在国务院常务会议叫停土储债之前，如是金融研究院在《中国城市金融发展指南》中称，土地出让收入容易受到房地产市场的影响，尤其国有土地价值比较高，价格也在不断波动，当市场低迷时土地价格下降，土地出让收入无法达到预期收益，反而加剧财政风险。其次，随着国家对于房地产宏观调控政策的持续和城市建设用地增量规模的缩小，土地出让收入的增长空间有限，如果没有其他替代性的基金收入来源，专项债的未来发展必将面临瓶颈。不过，在全国大力推行城中村改造背景下，专项债用于土地收储在具体执行上，抓手可以是协同推进城中村改造。城镇化率依然有提升的空间，城市高质量发展也有更新改造的诉求，参考历史，城市更新改造可以和地产存量库存化解相结合 ，逻辑上依然可以借助 PSL (抵押补充贷款) 加土储专项债的形式， 推动修复居民资产负债表、扭转地产困境 、改善政府财政约束。

六

地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）

关于印发《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》的通知

财预〔2017〕62号

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）、各省级国土资源主管部门：

根据《中华人民共和国预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）等有关规定，为完善地方政府专项债券管理，逐步建立专项债券与项目资产、收益对应的制度，有效防范专项债务风险，2017年先从土地储备领域开展试点，发行土地储备专项债券，规范土地储备融资行为，促进土地储备事业持续健康发展，今后逐步扩大范围。为此，我们研究制订了《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》。

2017年土地储备专项债券额度已经随同2017年分地区地方政府专项债务限额下达，请你们在本地区土地储备专项债券额度内组织做好土地储备专项债券额度管理、预算编制和执行等工作，尽快发挥债券资金效益。

现将《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》印发给你们，请遵照执行。

财政部   国土资源部

2017年5月16日

地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）

第一章 总则

第一条 为完善地方政府专项债券管理，规范土地储备融资行为，建立土地储备专项债券与项目资产、收益对应的制度，促进土地储备事业持续健康发展，根据《中华人民共和国预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）等有关规定，制订本办法。

第二条 本办法所称土地储备，是指地方政府为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。

土地储备由纳入国土资源部名录管理的土地储备机构负责实施。

第三条 本办法所称地方政府土地储备专项债券（以下简称土地储备专项债券）是地方政府专项债券的一个品种，是指地方政府为土地储备发行，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入（以下统称土地出让收入）偿还的地方政府专项债券。

第四条 地方政府为土地储备举借、使用、偿还债务适用本办法。

第五条 地方政府为土地储备举借债务采取发行土地储备专项债券方式。省、自治区、直辖市政府（以下简称省级政府）为土地储备专项债券的发行主体。设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区级政府（以下简称市县级政府）确需发行土地储备专项债券的，由省级政府统一发行并转贷给市县级政府。经省级政府批准，计划单列市政府可以自办发行土地储备专项债券。

第六条 发行土地储备专项债券的土地储备项目应当有稳定的预期偿债资金来源，对应的政府性基金收入应当能够保障偿还债券本金和利息，实现项目收益和融资自求平衡。

第七条 土地储备专项债券纳入地方政府专项债务限额管理。土地储备专项债券收入、支出、还本、付息、发行费用等纳入政府性基金预算管理。

第八条 土地储备专项债券资金由财政部门纳入政府性基金预算管理，并由纳入国土资源部名录管理的土地储备机构专项用于土地储备，任何单位和个人不得截留、挤占和挪用，不得用于经常性支出。

第二章 额度管理

第九条 财政部在国务院批准的年度地方政府专项债务限额内，根据土地储备融资需求、土地出让收入状况等因素，确定年度全国土地储备专项债券总额度。

第十条 各省、自治区、直辖市年度土地储备专项债券额度应当在国务院批准的分地区专项债务限额内安排，由财政部下达各省级财政部门，抄送国土资源部。

第十一条 省、自治区、直辖市年度土地储备专项债券额度不足或者不需使用的部分，由省级财政部门会同国土资源部门于每年8月底前向财政部提出申请。财政部可以在国务院批准的该地区专项债务限额内统筹调剂额度并予批复，抄送国土资源部。

第三章 预算编制

第十二条 县级以上地方各级土地储备机构应当根据土地市场情况和下一年度土地储备计划，编制下一年度土地储备项目收支计划，提出下一年度土地储备资金需求，报本级国土资源部门审核、财政部门复核。市县级财政部门将复核后的下一年度土地储备资金需求，经本级政府批准后于每年9月底前报省级财政部门，抄送省级国土资源部门。

第十三条 省级财政部门会同本级国土资源部门汇总审核本地区下一年度土地储备专项债券需求，随同增加举借专项债务和安排公益性资本支出项目的建议，经省级政府批准后于每年10月底前报送财政部。

第十四条 省级财政部门在财政部下达的本地区土地储备专项债券额度内，根据市县近三年土地出让收入情况、市县申报的土地储备项目融资需求、专项债务风险、项目期限、项目收益和融资平衡情况等因素，提出本地区年度土地储备专项债券额度分配方案，报省级政府批准后将分配市县的额度下达各市县级财政部门，并抄送省级国土资源部门。

第十五条 市县级财政部门应当在省级财政部门下达的土地储备专项债券额度内，会同本级国土资源部门提出具体项目安排建议，连同年度土地储备专项债券发行建议报省级财政部门备案，抄送省级国土资源部门。

第十六条 增加举借的土地储备专项债券收入应当列入政府性基金预算调整方案。包括：

（一）省级政府在财政部下达的年度土地储备专项债券额度内发行专项债券收入；

（二）市县级政府收到的上级政府转贷土地储备专项债券收入。

第十七条 增加举借土地储备专项债券安排的支出应当列入预算调整方案，包括本级支出和转贷下级支出。土地储备专项债券支出应当明确到具体项目，在地方政府债务管理系统中统计，纳入财政支出预算项目库管理。

地方各级国土资源部门应当建立土地储备项目库，项目信息应当包括项目名称、地块区位、储备期限、项目投资计划、收益和融资平衡方案、预期土地出让收入等情况，并做好与地方政府债务管理系统的衔接。

第十八条 土地储备专项债券还本支出应当根据当年到期土地储备专项债券规模、土地出让收入等因素合理预计、妥善安排，列入年度政府性基金预算草案。

第十九条 土地储备专项债券利息和发行费用应当根据土地储备专项债券规模、利率、费率等情况合理预计，列入政府性基金预算支出统筹安排。

第二十条 土地储备专项债券收入、支出、还本付息、发行费用应当按照《地方政府专项债务预算管理办法》（财预〔2016〕155号）规定列入相关预算科目。

第四章 预算执行和决算

第二十一条 省级财政部门应当根据本级人大常委会批准的预算调整方案，结合市县级财政部门会同本级国土资源部门提出的年度土地储备专项债券发行建议，审核确定年度土地储备专项债券发行方案，明确债券发行时间、批次、规模、期限等事项。

市县级财政部门应当会同本级国土资源部门、土地储备机构做好土地储备专项债券发行准备工作。

第二十二条 地方各级国土资源部门、土地储备机构应当配合做好本地区土地储备专项债券发行准备工作，及时准确提供相关材料，配合做好信息披露、信用评级、土地资产评估等工作。

第二十三条 土地储备专项债券应当遵循公开、公平、公正原则采取市场化方式发行，在银行间债券市场、证券交易所市场等交易场所发行和流通。

第二十四条 土地储备专项债券应当统一命名格式，冠以“××年××省、自治区、直辖市（本级或××市、县）土地储备专项债券（×期）——×年××省、自治区、直辖市政府专项债券（×期）”名称，具体由省级财政部门商省级国土资源部门确定。

第二十五条 土地储备专项债券的发行和使用应当严格对应到项目。根据土地储备项目区位特点、实施期限等因素，土地储备专项债券可以对应单一项目发行，也可以对应同一地区多个项目集合发行，具体由市县级财政部门会同本级国土资源部门、土地储备机构提出建议，报省级财政部门确定。

第二十六条 土地储备专项债券期限应当与土地储备项目期限相适应，原则上不超过5年，具体由市县级财政部门会同本级国土资源部门、土地储备机构根据项目周期、债务管理要求等因素提出建议，报省级财政部门确定。

土地储备专项债券发行时，可以约定根据土地出让收入情况提前偿还债券本金的条款。鼓励地方政府通过结构化创新合理设计债券期限结构。

第二十七条 省级财政部门应当按照合同约定，及时偿还土地储备专项债券到期本金、利息以及支付发行费用。市县级财政部门应当及时向省级财政部门缴纳本地区或本级应当承担的还本付息、发行费用等资金。

第二十八条 土地储备项目取得的土地出让收入，应当按照该项目对应的土地储备专项债券余额统筹安排资金，专门用于偿还到期债券本金，不得通过其他项目对应的土地出让收入偿还到期债券本金。

因储备土地未能按计划出让、土地出让收入暂时难以实现，不能偿还到期债券本金时，可在专项债务限额内发行土地储备专项债券周转偿还，项目收入实现后予以归还。

第二十九条 年度终了，县级以上地方各级财政部门应当会同本级国土资源部门、土地储备机构编制土地储备专项债券收支决算，在政府性基金预算决算报告中全面、准确反映土地储备专项债券收入、安排的支出、还本付息和发行费用等情况。

第五章 监督管理

第三十条 地方各级财政部门应当会同本级国土资源部门建立和完善相关制度，加强对本地区土地储备专项债券发行、使用、偿还的管理和监督。

第三十一条 地方各级国土资源部门应当加强对土地储备项目的管理和监督，保障储备土地按期上市供应，确保项目收益和融资平衡。

第三十二条 地方各级政府不得以土地储备名义为非土地储备机构举借政府债务，不得通过地方政府债券以外的任何方式举借土地储备债务，不得以储备土地为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

第三十三条 地方各级土地储备机构应当严格储备土地管理，切实理清土地产权，按照有关规定完成土地登记，及时评估储备土地资产价值。县级以上地方各级国土资源部门应当履行国有资产运营维护责任。

第三十四条 地方各级土地储备机构应当加强储备土地的动态监管和日常统计，及时在土地储备监测监管系统中填报相关信息，获得相应电子监管号，反映土地储备专项债券运行情况。

第三十五条 地方各级土地储备机构应当及时在土地储备监测监管系统填报相关信息，反映土地储备专项债券使用情况。

第三十六条   财政部驻各地财政监察专员办事处对土地储备专项债券额度、发行、使用、偿还等进行监督，发现违反法律法规和财政管理、土地储备资金管理等政策规定的行为，及时报告财政部，抄送国土资源部。

第三十七条 违反本办法规定情节严重的，财政部可以暂停其地方政府专项债券发行资格。违反法律、行政法规的，依法追究有关人员责任；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。

第六章 职责分工

第三十八条 财政部负责牵头制定和完善土地储备专项债券管理制度，下达分地区土地储备专项债券额度，对地方土地储备专项债券管理实施监督。

国土资源部配合财政部加强土地储备专项债券管理，指导和监督地方国土资源部门做好土地储备专项债券管理相关工作。

第三十九条 省级财政部门负责本地区土地储备专项债券额度管理和预算管理、组织做好债券发行、还本付息等工作，并按照专项债务风险防控要求审核项目资金需求。

省级国土资源部门负责审核本地区土地储备规模和资金需求（含成本测算等），组织做好土地储备项目库与地方政府债务管理系统的衔接，配合做好本地区土地储备专项债券发行准备工作。

第四十条 市县级财政部门负责按照政府债务管理要求并根据本级国土资源部门建议以及专项债务风险、土地出让收入等因素，复核本地区土地储备资金需求，做好土地储备专项债券额度管理、预算管理、发行准备、资金监管等工作。

市县级国土资源部门负责按照土地储备管理要求并根据土地储备规模、成本等因素，审核本地区土地储备资金需求，做好土地储备项目库与政府债务管理系统的衔接，配合做好土地储备专项债券发行各项准备工作，监督本地区土地储备机构规范使用土地储备专项债券资金，合理控制土地出让节奏并做好与对应的专项债券还本付息的衔接，加强对项目实施情况的监控。

第四十一条 土地储备机构负责测算提出土地储备资金需求，配合提供土地储备专项债券发行相关材料，规范使用土地储备专项债券资金，提高资金使用效益。

第七章 附 则

第四十二条 省、自治区、直辖市财政部门可以根据本办法规定，结合本地区实际制定实施细则。

第四十三条 本办法由财政部会同国土资源部负责解释。

第四十四条 本办法自印发之日起实施