[摘要]中外合作大学作为我国高等教育的一种创新模式，在引进国外优质教育资源、培养具有全球视野和处理国际事务能力的国际化人才方面取得了突出的成绩，并日益成为我国教育对外开放的重要组成部分。随着多所中外合作大学经历了初创期并转入快速发展期，如何抓住挑战与机遇，深化“在地国际化”办学优势，分类管理，精准施策，持续推进完善治理体系，成为中外合作办学研究领域重要而紧迫的课题。
[关键词]中外合作大学；问题与挑战；分类管理；精准施策
中外合作办学是我国跨境教育的主要形式，是高等教育改革的“新引擎”和“加速器”。这其中的9所具有独立法人资格、独立设置的一类中外合作办学（含内地与港澳台地区合作办学）即中外合作大学，是近年来蓬勃发展并引发广泛关注的合作办学模式，已成为中国高等教育对外开放的重要阵地之一，在推动高等教育改革、高校国际化发展、促进高校学科建设、拓宽人才培养途径、满足人民多样化优质教育需求等方面发挥了积极作用。
然而，经过十几年的办学实践与探索，在中外合作大学发展中不断出现与现有国家教育政策和国内外环境变化不匹配不适应的情况，遇到诸多制约合作办学规模与内涵发展的瓶颈问题。社会期盼倾耳戴目，新旧矛盾需要化解，这些都考验着教育顶层设计者和合作办学实践者的智慧与韬略。2020年6月，《教育部等八部门关于加快和扩大新时代教育对外开放的意见》印发实施，提出着力破除体制机制障碍，加大中外合作办学改革力度。2021年全国教育工作会议强调，“十四五”时期，我国教育改革发展面临着新形势、新阶段、新理念、新格局、新目标、新要求。这些都是对新时代中外合作大学提出的新课题。为此，本文将对中外合作大学在现阶段办学中遇到的主要问题进行探讨与梳理，并对其未来发展进行展望与思考。
一、内外部环境挑战
（一）国际环境巨变导致的办学不确定性
中外合作办学是经济全球化和教育国际化的产物。近年来，随着中美关系不断变化和调整，加上新冠肺炎疫情全球蔓延，许多国家纷纷提出要重塑相对独立的经济体系，掀起了一股席卷世界的“逆全球化”浪潮，面临强硬保护主义和资源要素流动壁垒的挑战，教育国际化遭遇严峻考验。在今后一个时期，教育国际化的内容、路径、方法都会发生变化与重塑，国际间合作办学的意愿和模式，都会受国际政治经济关系影响而发生变化。此外，在疫情全球流行的背景下，中外合作大学的师生跨境流动面临着“进不来、出不去”的困境。中外合作大学外籍教师比例通常很高，既有从外方母体学校派遣的教师，又有大量海外招聘的人才，而全球疫情防控对跨境流动造成了巨大困难。时至今日，中外合作大学的很多外籍教师仍滞留海外，无法按时回到国内课堂进行线下授课；在学生跨境流动方面，各校高比例的国际学生无法返校复学，他们绝大多数“进不来”，致使国际化办学特色无法充分体现；中外合作大学广泛存在的“2+2”“3+1”、寒暑期境外课堂或其他海外联合培养模式，因疫情而使中国学生赴外方院校交流或完成境外学分出现阻断，这些都引发了家长和学生对中外合作大学这种办学模式的顾虑与质疑，导致中外合作办学的各方参与动力出现下降趋势，我国学生的未来升学与生涯规划可能会更多地转向国内，2020年、2021年多数中外合作大学在招生方面都遇到了前所未有的困难。
（二）国内供求关系反转面临的重新定位
截至2021年10月底，经教育部批准或备案的中外合作办学机构和项目有2447个，其中本科以上1295个，本科以上中外合作办学在读学生已超过30万人，中外合作办学已经拥有相当的体量，正在向买方市场逐渐转变。另一方面，近年来我国持续推进“双一流”建设，传统高校办学实力和国际化程度不断攀升，以雄厚的办学基础、文化底蕴和全新的国际竞争力，对新建的中外合作大学形成越来越大的压力。此外，因疫情影响，留学政策也在作相应调整，如教育部明确留学人员因受疫情影响出现在境外停留时间不符合学制要求的情况，不作为影响学历学位认证结果的因素。特定时期特殊情况下这种政策上的调整，以及大批海外名校的线上授课，也会对中外合作大学“在地国际化”优势形成新的竞争。
二、亟待解决的问题
（一）相关政策法规及经费的支持力度有待增强
中外合作大学属于新生的特殊类型的高等教育机构。由于与传统的公立大学有较大区别，因此国家面向公立大学出台的一些重要政策暂时还不能覆盖到中外合作大学，如中外合作大学未被列入国家“双一流”建设计划，未获得免试推荐研究生的资格，有的大学未获得国家的生均经费支持，来华留学生未能获得政府奖学金等，这些都对新建中外合作大学各项事业的顺利发展带来了一定的压力。2003年，《中华人民共和国中外合作办学条例》出台，但大学在实践中遇到的现实问题目前难以在《条例》中找到法规条文，甚至某些条文已不适用于现实情况。
近年来中外合作大学的办学实践证明，由于全面引入了国外优质教育资源，实现了弯道超车，其办学质量往往起步即处于较高水平，因此急需相关部门及时调整和完善相关政策，甚至开辟绿色通道，加大对中外合作大学的政策支持和资金保障力度，使之实现更高质量、更快、更健康可持续发展。
（二）合作大学发展建设中若干具体问题亟须解决
1. 师资队伍、生源结构需要进一步优化和提升
人才是学校发展第一要务。目前，中外合作大学师资队伍整体规模较小，优秀青年人才储备不足，承担国内科研项目、服务社会需求的能力亟待提高。在现有人才政策、学术环境不占优势以及当前复杂的国际环境下，如何持续吸引全球高层次人才来合作大学工作是学校发展过程中必须解决的关键性难题。
继续优化中外合作大学的生源结构、提高生源质量是办学面临的另一个重要问题。目前，部分中外合作大学的社会影响力和声誉还未达到预期，社会广泛了解和认可度不足，新冠肺炎疫情及当前国际环境，也给学校的招生宣传工作带来诸多不利影响，因此在吸引优质生源方面的竞争压力和挑战非常大。此外，目前只能依托外方母体院校招收研究生，研究生数量和规模不够，影响学校的科研发展和师资稳定，更制约建设世界一流研究型大学的前进步伐。
2. 中外合作科研体制机制尚不健全
作为年轻的中外合作大学，在借鉴和引进国际先进办学模式和科研创新的同时，符合自身特点的科研管理体制机制还未完全建立，导致外籍教师参与科研工作的积极性不高与成效不明显。大部分外籍教师在融入我国的科研体制方面存在一定程度上“水土不服”的现象，特别是在项目申报、科研开展、筹资使用、绩效评估、成果转化等方面存在一定的认知和习惯差异。这些都直接导致现有的科研人员队伍与大学的科研发展规划和目标尚有差距，面向国家、区域重大战略需求领域的学科领军人物和科研团队仍存在不足，缺乏集聚效应；标志性科研成果不多，高水平创新成果的产出尚待加强；解决社会重大发展需求、科研服务地方经济社会发展的能力有待提升。
3. 质量保障评价机制不够特色化与多元化
质量是合作大学办学的生命线，而各合作大学中外双方对办学质量的衡量标准始终存在一定程度的分歧。包括招生、培养、课程建设、师资队伍、评估监控、学位授予、投入和条件建设等中外都有不同的评价标准。中外合作大学办学的初衷就是通过引进境外优质教育资源与教育理念，提升我国高等教育水平。因此，既要尊重外方的教育评价与认证标准，又要结合我国对高校的办学要求，亟须在教学质量保障评价指标体系的构建中，加深了解，求同存异，聚同化异，构建出特色化、多元化的质量评价体系。
4. 新专业审批不畅和研究生培养授予外方单学位制约可持续发展
不同合作办学国家的专业设置和学科目录存在较大差异，现阶段中外合作大学开设新专业依托引进外方教育资源，但与国内专业目录存在不契合的问题，申请规则尚不明确。如国内新专业需按照一级学科进行申请，而中外合作大学引进专业相当于国内二级学科，很难与一级学科相对应；如果外方合作院校为英国高校，其授课型硕士学位授予的是文学和理学两个类别，合作大学按照这两个类别申请新专业，因范围过宽而不符合我国相关审批规定，如按照英方的专业名称申请，则国内的专业研究方向范围又较窄。这表明，中外教育专业目录体系不匹配造成新专业增设困难，制约了学校的人才培养和长远发展。
此外，根据《中华人民共和国学位条例》，学位授予是关乎我国科学专门人才成长、各门学科学术水平的提高和教育、科学事业的发展，以及社会主义现代化建设事业推进的重要工作。合作大学学士、硕士、博士培养在学习引进国外先进的教育理念、课程体系、教学方法、管理模式和优质教育资源的基础上进行消化吸收和融合创新，并授予双方学位，是中外合作办学最基本的架构设计。先前出于多方面的考虑和中国学位授权的逐级制度模式，新设立的合作大学只在本科阶段颁发中外双证，研究生培养先只授外方学位。然而，发展到现阶段，合作大学在申请新增硕士博士授权单位时，需要满足授权单位立项建设年限、已获得学士学位授权年限、教学及科研团队、教学成果奖、出版的优秀教材、科研成果等诸多硬性条件要求。目前，国内多所中外合作大学虽已有多届本科毕业生，并取得了丰硕的本科和外方单学位研究生培养成果，但多次提出增列申请仍未获批。合作大学短期内很难在不突破现有评价指标体系的情况下申请获得中方硕士博士学位授权。
三、思考与建议
十几年的办学实践表明，中外合作大学是扩大教育国际公共产品供给的有效举措，为引进吸收国际先进办学经验、推动我国教育改革、提升我国高校国际竞争力提供了有益的探索。在疫情防控常态化的当前，虽然中外合作办学面临前所未有的挑战，但我国教育对外开放的战略方针不会变，教育全球化的方向不会变。中外合作大学要牢牢把握人才培养这一核心使命，主动服务国家重大战略需求，深度关切全球性问题，发挥中外合作办学在高等教育中的先锋带头作用，抓住挑战与机遇，深化“在地国际化”办学优势，持续扩大中国教育在国际市场的影响力。未来伴随着国际局势的风云变幻和大国之间的激烈博弈，中外合作大学也必将在助推中外人文交流与民间友好往来、改善大国关系等方面，发挥日益突出的作用。
（一）抢抓机遇，继续扩大“在地国际化”优势
我国坚定不移地深化改革、扩大开放，《教育部等八部门关于加快和扩大新时代教育对外开放的意见》出台，对中外合作大学是重大利好。2022年秋季，我国赴境外留学的学生面临求学困境，教育部临时允许部分合作办学机构和项目适当增加招生名额，为原计划出国留学、受疫情影响出国受阻的学生提供国内就学机会，其中中外合作大学的扩招优秀“准留学生”是“在地国际化”和提高生源质量的有效尝试。此外，混合式教育蓬勃发展，中外合作大学加紧完善线上教学体系建设，运用日臻完善的现代教育技术，在重大疫情等突发状态下，继续保证教学计划顺利实施，同时也为灵活利用海外优质教师资源提供机会和保障。
（二）分类管理，争取试验区特殊政策支持
教育主管部门应对中外合作大学实行分类管理，明确中外合作大学的法人属性，作为特殊类型的办学形式，给予合作大学试验区特殊政策支持，鼓励先行先试，或开辟绿色通道，除法律地位、组织形式、法人属性之外，也要从公益性质、税收、信贷、土地、外汇、国际教师招聘、出入境管理等方面分类管理，以更好地发挥其在中外融合、教育国际化创新和促进我国高等教育改革发展中的独特作用。如适当放宽对于B类外国专业人才工作经验的要求限制；对中外合作大学境外（含港澳台）高端人才和紧缺人才给予个人所得税减免等优惠；合作大学外方派遣教师只要能长期在中国工作、满足人才申报条件应可申报相应的人才计划等。除此之外，应在申报学科及专业建设、国家和省级重点科研平台或基地建设，申请中国政府奖学金资格，申请国家留学基金资助资格以及申报各级科研项目时给予一定的政策倾斜或计划单列。此外，可以打通政策壁垒，选择有条件的标杆示范性中外合作大学，使其在一些方面享有与公立大学相同的政策，如允许符合条件的中外合作大学加入国家“双一流”建设计划，选择有条件的中外合作大学加入强基计划高校名单、获得免试推荐研究生资格等。允许有条件的中外合作大学在高水平艺术人才培养方面探索高端人才选拔方式，继续加大对中外合作大学在实施综合评价选拔人才方面的支持力度，等等。
（三）精准施策，放宽新专业审批和建立硕博学位授予权审核评价体系
教育主管部门应为中外合作大学新专业审批制定特殊政策，可考虑结合外方合作院校所在国的学科专业体系，同时在招生指标允许的范围内适度放开“国控专业”申请。此外，考虑到中外合作大学的发展模式与国内现行的评价指标体系不相适应，短期内很难在不突破现有指标体系的情况下申请中方硕士博士学位授权，因此建议特殊情况特殊对待，调整并建立与合作大学相适应的硕博学位授权审核评估指标体系，在未取得授权之前给予中方举办高校与合作大学联合培养硕士博士项目的单列计划。
（四）多元设计，健全特色质量保障评价机制
围绕中外合作大学培养高质量国际化人才这一中心任务，坚持专业人才培养的国际标准，同时兼顾党建思政工作在中外合作办学质量保障评估体系中的地位与权重，将办学特色化与评估多元化有机结合起来，在教材选用、教学改革、师资构成等评价指标方面给予一定的灵活性，科研评价更多强调研究的质量和原创性，而非论文、项目、奖项等，同时引入第三方教育评估机构，推进中外合作大学质量保障评估体系更有针对性，全面保障合作办学提质增效。
（五）强化保障，提升资金支持力度
进一步提升对部分高水平中外合作大学的资金支持力度，包括稳定提供中央财政专项资金支持、国家生均经费支持，以及在申请科研经费的过程中加大对中外合作大学的倾斜等。
（六）与时俱进，修订完善《中外合作办学条例》
《中外合作办学条例》是中外合作大学办学的“基本法”，其中一些规定仍主要针对无独立法人地位的中外合作办学机构或项目，对具有独立法人地位的中外合作大学缺乏适用性，因此应及时结合实际需求与新的发展趋势对其进行补充、修订和完善，如针对中外合作大学取消合作双方大学各提供1/3师资的规定，允许学校制订计划外本科招生计划招收国外高中的中国毕业生和国内国际高中毕业生等。（作者 王曼丽 系深圳北理莫斯科大学学校办公室副主任、副研究员。本文系2021年广东省教育规划课题[高等教育专项]“新时代粤港澳大湾区中外合作大学高效能治理研究”[2021GXJK069]阶段研究成果）
参考文献：
[1]严晓鹏，金军鑫.危机激发中外合作办学独特活力[N].中国教育报，2021-05-27（09）．
[2]林金辉.以高水平中外合作办学推动新时代人才工作[N].中国教育报，2022-03-31（09）．